مشروع قانون الخصخصة في الكويت: مغالطات وثغرات

أحمد الديين
2010 / 4 / 4

أياً كانت التسمية المعتمدة، فإنّ الخصخصة أو التخصيص أو نقل ملكية المشروعات العامة إلى القطاع الخاص تستهدف في النهاية أمراً واحداً هو تقليص ثم تصفية الدور الاقتصادي للدولة وتحديداً تصفية قطاع الدولة أو القطاع العام وتسليمه إلى المستثمرين وأصحاب المال والأعمال، وحصر دور الدولة في الأمور المتصلة فقط بالدفاع والأمن والعلاقات الدبلوماسية وإصدار التشريعات وتنفيذها... وهذا ما وصفه الإطار العام للخطة الإنمائية بعبارات منمقة تتحدث عن "اقتصار دور الدولة على ضمان حسن أداء النظام الاقتصادي من خلال الاضطلاع بمهام التنظيم والرقابة والمتابعة والحفاظ على سيادة القانون والنظام والأمن وتوفير شبكة الأمان الاجتماعي اللازم وضمان الاستقرار السياسي والاقتصادي"!
والآن وبغض النظر عن الضوابط، التي أقرتها لجنة الشؤون المالية والاقتصادية في تقريرها السادس والعشرين عن مشروع القانون المقدم من الحكومة والاقتراحات بقوانين المقدمة من بعض النواب في شأن تنظيم برامج وعمليات التخصيص، الذي أنجزته وأقرته وقدمته إلى مجلس الأمة، فإنّ هذه الضوابط قد ترشّد عمليات التخصيص وربما تخفف جزئيا من بعض آثارها السلبية ولكنها لن تغيّر من طبيعتها وأهدافها.
إنّ نقطة الخلاف الأساسية بين دعاة الخصخصة ومعارضيها، وأنا أحدهم، لا تتصل برفض المعارضين توسيع دور القطاع الخاص وإفساح المجال أمامه للاستثمار والإسهام في عملية التنمية، وإنما تكمن في رفض تصفية وجود قطاع الدولة أو القطاع العام لاعتبارات عدة، بينها ما هو دستوري، حيث ينص الدستور في المادة العشرين منه على أنّ الاقتصاد الوطني أساسه العدالة الاجتماعية وقوامه التعاون العادل بين النشاط العام والنشاط الخاص… وبالتالي فإنّ تصفية النشاط العام أو القطاع العام أو قطاع الدولة في الاقتصاد من شأنه الإخلال بهذا التصوّر الدستوري للاقتصاد الوطني، وغير ذلك فهناك اعتبارات تتصل بأهمية الدور الريادي الذي لعبه قطاع الدولة أو القطاع العام وكذلك القطاع المشترك منذ أواسط الخمسينيات في تأسيس الصروح الكبرى للاقتصاد الوطني، مثل شركة الصناعات الوطنية، ومصافي تكرير النفط الخام، وصناعات الكيماويات البترولية، وناقلات النفط، وهو الدور الذي يجري الآن تجاهله، بل يتم تشويهه والاعتراض عليه والدعوة إلى تصفيته… والمفارقة، التي تستدعي التوقف أمامها أنّ دعاة الخصخصة بل غلاتهم وروادهم الأوائل هم أنفسهم مَنْ كانوا في الأمس يقفون في مقدمة المنادين بتدخل الدولة لإنقاذ شركات القطاع الخاص، ولعلّنا نذكر أن امتلاك الدولة لأسهم العديد من هذه الشركات قد جاء بالأساس تلبية لمطالبات أصحاب تلك الشركات عندما اشتدت الأزمة الأولى لسوق الأوراق المالية في أواسط السبعينيات، وتكررت مطالباتهم هذه في أعقاب أزمة السوق الموازي المسماة "أزمة المناخ" بداية الثمانينات، حيث كان تدخل الدولة في الاقتصاد حينذاك أمرا مرغوبا ليس لأنهم من دعاة التأميم ولكن لأنّه كان يتوافق مع مصالحهم، بينما اختلف الموقف اليوم لأنّ مصالحهم تستدعي فرض سيطرتهم على قطاع الدولة!
وأما نقطة الاعتراض الثانية على الخصخصة فهي تتصل بالتوجّه المغالى فيه للاندفاع نحو خصخصة قطاعات يفترض بها أن تستمر بيد الدولة، فعلى سبيل المثال نجد أنّ القانون رقم 9 لسنة 2010 بإصدار الخطة الإنمائية عندما أقر العمل بالإطار العام للخطة الإنمائية فقد قضى بأن يتم خلال العام الأول من الخطة تخصيص عدد من المدارس والمستشفيات وأن تعمم التجربة وتستمر عمليات التخصيص، وهو توجّه لم يتم حتى في البلدان الرأسمالية المتقدمة، حيث توضح البيانات الموثقة أنّ نسبة المدارس الخاصة فيها لا تتجاوز 10 في المئة من إجمالي المدارس، بالإضافة إلى الخلاف الدائر في تلك البلدان حول خصخصة الخدمات الصحية، وهو ما يكشف مقدار اندفاع دعاة الخصخصة في الكويت!
وتبرز نقطة الاعتراض الثالثة على نهج تصفية قطاع الدولة أو القطاع العام وبيعه إلى القطاع الخاص في أنّه يتم بمعزل عن توافر الحد الأدنى من المسؤولية الاجتماعية لرأس المال، وهذا ما يتضح في عدم وجود نظام ضرائبي يلزم القطاع الخاص بتمويل ميزانية الدولة، وعدم التزامه بتوفير فرص عمل جديدة للعمالة الوطنية، وتدني النسب المقررة في قانون دعم العمالة الوطنية وعدم التزام تطبيقها…هذا ناهيك عن الآثار التضخمية للخصخصة على المستهلكين وذلك عندما يُعاد تسعير الخدمات والسلع التي تنتجها المشروعات العامة الخاضعة للخصخصة.
وعندما نطّلع على التقرير السادس والعشرين للجنة الشؤون المالية والاقتصادية في مجلس الأمة عن مشروع القانون المقدم من الحكومة في شأن تنظيم برامج وعمليات التخصيص والاقتراحات بقوانين المقدمة من النواب عبدالله يوسف الرومي، مرزوق علي الغانم، علي فهد الراشد، وحسين الحريتي، ومن النائب أحمد عبدالعزيز السعدون، والتعديلات المقدمة من العضوين عادل الصرعاوي وخالد سلطان بن عيسى في الشأن ذاته ومرفقا معه مشروع القانون كما انتهت إليه اللجنة ومذكرته الإيضاحية، فيمكننا أن نكتشف ما يحفل به مشروع القانون بعد أن أقرته اللجنة من مغالطات وثغرات... وأركز هنا على أربع مغالطات ومثالين على الثغرات، التي تعتور مشروع القانون.

المغالطات الأربع:
- المغالطة الأولى تبرز في المذكرة الإيضاحية لمشروع القانون، التي تحاول أن تلتف على الشرط الدستوري الوارد في المادة 20 من الدستور المانع لتصفية القطاع العام والمقرر لمبدأ التعاون العادل بين النشاطين العام والخاص، حيث تحدد المذكرة الإيضاحية لمشروع القانون هدف التخصيص على نحو مراوغ بالقول إنّه يتمثّل في "إعادة التوازن بين القطاعين العام والخاص، بحيث يتخلى الأول عن ممارسة الدور الذي يقوم به حاليا في مجالات الأنشطة المتصلة بتقديم الخدمات وإنتاج السلع، تاركا ذلك للقطاع الخاص، وهو الأقدر على ممارسة هذا الدور، بحيث يكتفي القطاع العام بالجانب الأهم المتمثّل في رسم السياسات العامة التي تستهدف تحقيق الاستغلال الأمثل للموارد الطبيعية وزيادة الكفاءة الاقتصادية وترشيد الاستهلاك وتحقيق العدالة الاجتماعية"... باختصار فإنّ المطلوب وفقا للقانون هو تصفية القطاع العام وتخليه عن ممارسة الدور الذي يقوم به حاليا في أنشطة تقديم الخدمات وإنتاج السلع وتركها للقطاع الخاص، فأي توازن بين القطاعين العام والخاص وأي تعاون عادل وفق الدستور يمكن أن يتحققا في ظل تصفية ملكية أحد القطاعين وإنهاء دوره الاقتصادي الفعلي ونقلهما إلى القطاع الآخر؟!
- المغالطة الثانية تكمن في التعريف المجتزأ الوارد في المادة الأولى من مشروع القانون لمصطلح التخصيص، حيث يتم تعريفه في أسلوب واحد أوحد فقط من أساليب التخصيص، وهو "نقل ملكية المشروع العام بشكل كلي أو جزئي وفقا لأحكام هذا القانون"، بينما تجاهل مشروع القانون أي إشارة إلى الأساليب المتعددة والمتنوعة الأخرى للتخصيص أو الخصخصة، التي توردها الأدبيات الاقتصادية وسبق تطبيقها في بعض البلدان، ومن بين هذه الأساليب، التي لا يشير إليها مشروع القانون: أسلوب التعاقد أو خصخصة الإدارة، بحيث تبقى ملكية رأس المال في يد الدولة في حين تتمكن وحدات القطاع الخاص من الحصول على عقود تخولها حق الإدارة مقابل مزايا تتمثّل في حصص من الأرباح أو الإنتاج... وأسلوب الخصخصة التلقائية وذلك بالسماح للقطاع الخاص بمزاولة أنشطة اقتصادية يحتكرها القطاع العام أو قطاع الدولة، وذلك بهدف توسيع نطاق المنافسة وإزالة القيود المانعة لدخول القطاع الخاص مثل هذه الأنشطة من دون الحاجة إلى تغيير ملكية المشروعات العامة... ثم هناك الأساليب المتعددة والمتفرعة من أسلوب البناء والتشغيل والتحويل مثل البناء والتشغيل والتمليك، والبناء والتشغيل والتمليك والتحويل... ومن الواضح أنّ تجاهل ذكر هذه الأساليب للخصخصة في مشروع القانون لم يكن سهوا غير مقصود وإنما هو تجاهل متعمّد لأنّ الهدف الأول والأوحد والمباشر من هذا القانون هو تصفية القطاع العام وإنهاء الدور الاقتصادي للدولة ونقل ملكيتها إلى القطاع الخاص!
- المغالطة الثالثة نجدها في المادة الثانية من مشروع القانون المعنونة أحكام عامة، التي تتضمن عبارات إنشائية مطاطة وملتوية وقابلة لتفسيرات متنوعة يمكن بسهولة ويسر التهرّب من تطبيقها والتحلل من الالتزام بها، فهذه المادة تضع خمسة شروط بحيث لا يكون التخصيص إلا بالكيفية وبالحدود الواردة في القانون، وأختار هنا الشرط الأول مثالا على الطابع اللفظي الفضفاض لهذه الشروط الخمسة، وهو شرط "حماية مصالح المستهلك من حيث مستوى الأسعار وجودة السلع والخدمات في مجال إنتاج السلع أو الخدمات ذات الطبيعة الاحتكارية أو الإستراتيجية..."، فهذا الشرط يعني أنّ حماية مصالح المستهلك في المشروعات، التي ستتم خصخصتها، إن تمت فعلا، فستقتصر الحماية فقط على السلع والخدمات ذات الطبيعة الاحتكارية أو الإستراتيجية وليس السلع والخدمات جميعا، وهذا يفتح الباب أمام رفع هذه الأسعار وتدنى مستوى جودة السلع والخدمات الأخرى لهذه المشروعات بعد خصخصتها..!
- المغالطة الرابعة نجدها في المادة الثالثة من مشروع القانون، التي تنصّ على أنّه "لا يجوز تخصيص مرفقي التعليم والصحة إلا بقانون"... فهذا النصّ لا يعني عدم جواز خصخصة المدارس والمستشفيات، بل أنّه يحدد آلية خصخصتها وذلك بقانون، هذا على الرغم من أنّ القانون رقم 9 لسنة 2010 بإصدار الخط الإنمائية للسنوات 2010/2011- 2013/2014 يورد في موقعين من الإطار العام للخطة الإنمائية ما يفيد خصخصة عدد من المدارس والمستشفيات بدءا من السنة الأولى للخطة وصولا إلى استكمال خصخصتها جميعا، وبالتالي فإنّ هناك غطاء قانونيا قائما بالفعل لخصخصة مرفقي التعليم والصحة... وغير هذا فإنّ المذكرة الإيضاحية لمشروع قانون الخصخصة نفسه تكشف النوايا الحقيقية للبدء في خصخصة مرفقي التعليم والصحة وذلك من دون الحاجة إلى إصدار قانون، حيث تورد المذكرة في توضيحها للمادة الثالثة من القانون "أنّ الدستور لا يتطلّب صدور قانون خاص إذا عهدت الدولة لجهة خاصة بإدارة مرفق عام تملكه أو قامت بتأجيره لها أو عهدت إلى جهة خاصة بإنشاء وإدارة مرفق عام مستحدث على أن تؤول ملكيته للدولة بعد انقضاء مدة معينة بطريقة B.O.T إلا في الحالات التي يتوفر فيها عقد الالتزام بعناصره الأساسية والتي يكون فيها لمرفق من المرافق القومية الرئيسية وقد حرصت المادة الثالثة على الإشارة إلى عدم جواز تخصيص مرفقي التعليم والصحة وفقا لتعريف التخصيص الذي جاء في المادة الأولى من القانون، وهو لا يتعارض مع خضوع هذين المرفقين للحظر الوارد في المادة 152 من الدستور باعتبارهما من أبرز المرافق الرئيسية"... وخلاصة هذا الإيضاح الملتبس للمادة الثالثة من قانون الخصخصة أنّه لا حاجة إلى صدور قانون، مثلما تنص المادة نفسها وذلك في الحالات، التي تعهد فيها الدولة للقطاع الخاص بإدارة مرفقي التعليم والصحة؛ أو عند تأجيرهما له، أو عندما تعهد إلى جهة خاصة بإنشاء وإدارة مشروع مستحدث تابع لمرفقي التعليم والصحة على أن تؤول ملكيته للدولة بعد انقضاء مدة معينة... فأي مغالطة أخبث من هذه المغالطة؟!
وهنا لا بد من الإشارة إلى أنّ التوجّه نحو خصخصة التعليم في الكويت ليس له مثيل ولا سوابق في البلدان المتقدمة، التي يفترض أن تكون لنا المثال والنموذج في تطوير التعليم، ففي بريطانيا لا تزيد نسبة تلاميذ المدارس الخاصة عن سبعة في المئة، أما في الولايات المتحدة الأميركية فإنّ هذه النسبة تقل عن 11 في المئة مع ملاحظة أنّ غالبية المدارس الخاصة هناك هي مدارس دينية، وفي اليابان فإنّ نسبة المدارس الخاصة في مرحلتي التعليم الإلزاميتين الابتدائية والإعدادية لا تزيد عن 1 في المئة للأولى و5 في المئة للأخيرة!
أما الأمر الآخر، الذي لابد من التنبيه إليه فهو أنّ هناك العديد من الدراسات الأكاديمية، التي تبين الآثار السلبية لخصخصة التعليم، وبينها دراسة قرأت ملخصا باللغة العربية عنها كانت قد خلصت إلى أنّ التعليم الخاص يعيق تقدم التعليم العام في الولايات المتحدة الأميركية.
هذا ناهيك عن أنّ هناك مؤشرات أوردتها دراسات وأبحاث أخرى تؤكد أنّ خصخصة التعليم من شأنها زيادة تسرب المعلمين المواطنين من المهنة بسبب خفض أجورهم، وتحوّل التعليم إلى تجارة، وخفض جودة التعليم بهدف خفض تكلفته المادية، والحد من عدالة الفرص التعليمية، وإهمال الجانب العلمي والتركيز على جوانب الربح، والتساهل في منح الشهادات.
مثالان عن الثغرات:
- الثغرة الأولى، التي تعتور مشروع قانون الخصخصة نجدها عندما نعود مرة أخرى إلى المادة الثالثة من مشروع القانون، التي لا تجيز تخصيص مرفقي التعليم والصحة إلا بقانون، حيث أنّ هذه المادة تحديدا تعني أنّ المرفقين الوحيدين المستثنيين من احتمال خصخصتهما وفقا لمشروع القانون هما مرفقا التعليم والصحة، وهذا التحديد على سبيل الحصر لهذين المرفقين يعني أنّ المشروعات العامة والمرافق الأخرى المملوكة للدولة جميعها، بما فيها المرفق النفطي يمكن أن تتم خصخصتها في إطار مشروع هذا القانون في حال إقراره... فمع أنّه صحيح تماما أنّ الثروات الطبيعية جميعها ومواردها كافة ملك للدولة وفقا للمادة 21 من الدستور، وصحيح أيضا أنّ المادة 152 من الدستور تقرر أنّ كل التزام باستثمار مورد من موارد الثروة الطبيعية لا يكون إلا بقانون ولزمن محدد، إلا أنّ مشروع قانون الخصخصة لا ينص صراحة على استثناء خصخصة المشروعات العامة في المرفق النفطي، بل لقد تعمّدت لجنة الشؤون المالية والاقتصادية في مجلس الأمة حذف الفقرة الأولى من المادة الرابعة من المشروع مثلما وردت من الحكومة ومن الاقتراح بقانون المقدم من بعض النواب والمماثلة للمادة 12 من الاقتراح بقانون المقدم من النائب أحمد عبدالعزيز السعدون، التي تقضي بعدم جواز تخصيص المشروعات العامة المتعلقة بقطاع إنتاج النفط والغاز الطبيعي، حيث استثنت اللجنة مرفقي التعليم والصحة فقط على سبيل التحديد، وبذلك فتحت الباب على مصراعيه أمام شمول مشروعات الثروة النفطية بالخصخصة، وهذه هي الجائزة الكبرى المنتظرة للقطاع الخاص، التي تفوق قيمتها أي جائزة غيرها متأتية من خصخصة المشروعات العامة في المرافق الأخرى!
- أما الثغرة الأخرى فنجدها في الفصل الرابع من مشروع القانون وتحديدا في المادة السابعة عشرة منه، التي تتصل بحماية حقوق العاملين الكويتيين في المشروع العام، حيث تنصّ هذه المادة على منح مزايا للعاملين في المشروع العام الذين يرغبون في العمل بالشركة المنصوص عليها في المادة الحادية عشرة من هذا القانون، وهي الشركة، التي تؤسسها الحكومة كشركة مساهمة كويتية تؤول الأصول المادية والمعنوية والخصوم لكل مشروع عام تقرر تخصيصه، وتفصّل المادة الثانية عشرة من مشروع القانون كيفية تخصيص أسهمها وتوزيعها، ولكن هذه المزايا المقررة للعاملين الكويتيين في المشروعات العامة التي يتم تخصيصها على هذا النحو تقتصر فقط على الشركة المنصوص عليها في المادة الحادية عشرة، بينما لا نجد أي إشارة تثبّت شمول هذه المزايا للعاملين في نوع آخر من الشركات التي يستحدثها مشروع القانون وهي الشركات المساهمة، التي تُنقل إليها ملكية المشروع العام وتكون جميع أسهمها مملوكة للدولة توطئة لتخصيصها المنصوص عليها في المادة السادسة عشرة... وهذه ثغرة خطرة يمكن أن يتم التحلل فيها من المزايا الممنوحة للعاملين في المشروعات العامة إذا نُقلت ملكيتها إلى هذا النوع من الشركات المساهمة توطئة لتخصيصها، ولم تُنقل الملكية إلى النوع الأول من الشركات المنصوص عليها في المادة الحادية عشرة، التي يمنح مشروع القانون المزايا للراغبين في العمل فيها فقط وعلى سبيل الحصر والتحديد!
إنّ المغالطات الأربع التي ينطوي عليها مشروع قانون الخصخصة ومثالي الثغرتين الخطيرتين اللتين تعتورانه تكشف بوضوح أنّه مشروع قانون مختل لا يجوز إقراره على النحو المعيب، الذي أنجزته به لجنة الشؤون المالية والاقتصادية.